DE LA GUERRE FROIDE AU RECHAUFFEMENT CLIMATIQUE,
50 ANS DE SOMMETS MONDIAUX

 

Depuis que le monde s’est organisé en fonction de critères politiques, religieux, culturels, économiques, commerciaux, les Etats ont instauré des rencontres, des discussions et des négociations entre leurs représentants désignés. C’est l’origine de la diplomatie traditionnelle. Il y a eu aussi, de manière plus ou moins exceptionnelle, des rencontres entre empereurs et rois, entre chefs d’états ou de gouvernements, avec des intentions plus ou moins pures et des résultats plus ou moins positifs. Puis ces sommets sont devenus plus fréquents avec le développement des communications et de l’information.

 

La crise des missiles de Cuba, plus jamais ça !

 

Mais c’est pendant la guerre froide qu’ils ont pris une importance considérable et je pense qu’on ne peut pas parler aujourd’hui des grands sommets mondiaux sans revenir à cette phase difficile de notre histoire contemporaine. La crise des missiles de Cuba, qui suivait le débarquement de la baie des Cochons, a fait prendre conscience des risques de conflit nucléaire et instauré une nouvelle vision des relations entre les plus hauts dirigeants des pays les plus puissants. Rappelons que le débarquement de la baie des Cochons, planifié sous l’administration de Dwight Eisenhower, a été lancé le 17 avril 1961 au début du mandat de John F. Kennedy. C’était une tentative d’invasion militaire de Cuba par environ 1 300 exilés cubains entraînés et soutenus par la CIA, en vue de renverser le nouveau gouvernement établi par Fidel Castro, lequel menait une politique économique défavorable aux intérêts américains et se rapprochait de l’URSS.

 

Cette opération fut un échec complet ; la population cubaine, puis les troupes de Fidel Castro –avec neuf avions militaires encore en état !– mirent l’envahisseur en déroute et celui-ci se rendit le 19 avril 1961. Dès lors, le gouvernement cubain s’attacha à renforcer  ses relations avec l’URSS. Il affirma son appartenance au bloc socialiste (juillet 1961), ce qui devait le conduire à conclure un accord d’assistance militaire avec l’Union soviétique (4 septembre 1962). Une semaine plus tard, Moscou déclarait que toute attaque contre Cuba provoquerait une riposte nucléaire. Entre temps (novembre 1961), les États-Unis avaient déployé quinze missiles Jupiter en Turquie et trente en Italie, ces missiles nucléaires étant capables d’atteindre le territoire soviétique.

 

La crise des missiles de Cuba éclate le 14 octobre 1962, lorsqu’un avion Lockheed U-2 photographie sur l’île des rampes de lancement de missiles nucléaires capables d’atteindre le territoire américain, alors que des cargos soviétiques transportant des missiles et des bombardiers font route vers l’île (opération Anadyr). John F. Kennedy, après avoir hésité entre l’inaction et le bombardement des rampes de lancement, se décide, le 22 octobre, pour une riposte graduée (mais ferme) sous forme d’un blocus maritime de l’île. Le 24 octobre, le Kremlin donne ordre au convoi de cargos de rebrousser chemin, sans doute poussé par la quasi-impossibilité de communiquer avec les sous-marins (armés de torpilles à tête nucléaire) chargés de le protéger.

 

Un arrangement est alors négocié entre émissaires officieux. Le 28 octobre 1962, Nikita Khrouchtchev et John F. Kennedy se mettent d’accord sur un compromis : retrait des armes offensives de l’ile de Cuba, engagement des Etats-Unis de ne pas renverser le régime de Fidel Castro, retrait des missiles américains de Turquie (ce dernier point devait rester secret… même si, comme on l’estime aujourd’hui, la décision en avait été prise avant la crise). Qui fut le gagnant de ces négociations ? Nikita Khrouchtchev, en faisant accepter l’existence d’un pays communiste à l’intérieur du périmètre de défense des Etats-Unis, ou John F. Kennedy, en faisant reculer son adversaire, le dévalorisant ainsi aux yeux des autres dirigeants communistes (Mao Zedong, Fidel Castro…) ? On peut toujours en débattre.

 

Mais ce fut surtout une grande victoire de la paix. John F. Kennedy, dans les douze mois qui lui restaient à vivre, ne cacha jamais son sentiment d’avoir « négocié au bord du gouffre » ; ce sentiment, partagé par une grande majorité de hauts responsables des deux superpuissances, devait les convaincre de la nécessité de développer des comportements et des moyens rationnels pour éviter qu’une situation aussi dangereuse ne se reproduise. C’est ainsi qu’un accord fut conclu le 20 juin 1963 entre l’Union soviétique et les Etats-Unis, stipulant la mise en place immédiate d’un « téléphone rouge », redondant et sécurisé, reliant directement la Maison Blanche et le Kremlin et permettant, en cas de crise, de se concerter et de négocier au plus haut niveau des pouvoirs exécutifs sans attendre d’être au bord du gouffre.

 

Ce mode d’action diplomatique impliquant directement les sommets ouvrit une phase de détente entre les deux grands adversaires-partenaires, marquée non seulement par leur détermination à éviter un affrontement nucléaire, mais aussi par leur volonté de se dégager d’une course aux armements nucléaires de plus en plus coûteuse et absurde (compte tenu de la surcapacité d’extermination des arsenaux existants). On peut notamment mentionner les étapes suivantes :

 

  • Août 1963 : signature du traité de Moscou qui interdit les essais nucléaires atmosphériques et sous-marins.
  • Janvier 1968 : signature du traité de non-prolifération nucléaire, issu d’un projet commun des Etats-Unis et de l’Union soviétique présenté à la Commission du désarmement de Genève ; ces pays s’engagent, avec le Royaume-Uni, à ne transférer ni armes ni technologies nucléaires aux États qui ne sont pas dotés d’armes nucléaires.
  • Septembre 1971 : signature d’un accord entre les Etats-Unis et l’Union soviétique visant à maîtriser le risque de déclenchement soit accidentel, soit non autorisé d’armes nucléaires.
  • Mai 1972 : signature, par Richard Nixon et Léonid Brejnev, des accords SALT I (SALT = Strategic Armements Limitation Talks) qui : 1) limitent les armements défensifs anti-missiles (ABM) à deux sites pour chacun des deux pays ; 2) gèlent, pour une durée de cinq ans, l’installation d’armes nucléaires offensives (intercontinentales [ICBM] ou installées sur des sous-marins [SLBM]).
  • Juin 1979 : signature, par Jimmy Carter et Léonid Brejnev, des accords SALT II qui : 1) apportent des limitations plus strictes que SALT I ; 2) plafonnent le nombre de bombardiers et de lance-missiles, impliquant la destruction des systèmes excédentaires.

 

D’Helsinki 1975 à Helsinki 1992, assurer la paix en Europe

 

On ne pouvait évidemment que se réjouir de voir l’Union soviétique et les Etats-Unis affirmer –et traduire en mesures concrètes et pertinentes– leur volonté d’éviter entre eux tout affrontement direct et tout risque de guerre nucléaire. Mais la réussite d’une telle politique n’est pas encore la paix. Elle n’a empêché ni la guerre du Viêtnam ni celle d’Afghanistan. Et on oublie trop qu’elle aurait même pu favoriser le déclenchement d’une guerre conventionnelle en Europe si la France ne s’était pas dotée d’une force de dissuasion totalement indépendante. Car alors les forces du Pacte de Varsovie auraient pu envahir l’ouest du continent européen –mission pour laquelle elles étaient très bien équipées et spécifiquement entraînées– sans que les Etats-Unis prennent le risque de s’impliquer dans une riposte véritablement efficace. Mais notre pays, s’il avait subi une agression soviétique majeure et répondu (car c’était le fondement de sa stratégie de dissuasion) par une frappe nucléaire, aurait sans doute compromis le dispositif mis en place par les deux superpuissances ; en effet, tous les experts considéraient alors qu’une première frappe nucléaire avait une forte probabilité de déboucher sur un embrasement général.

 

C’est sans doute ce constat qui a conduit l’Union soviétique et les Etats-Unis à s’impliquer dans les problèmes de sécurité en Europe avec le sérieux et la rationalité dont ils avaient fait preuve au lendemain de la crise des missiles de Cuba. Rappelons que, dès la fin des années 1950, les Soviétiques avaient proposé de réunir une conférence où tous les pays d’Europe, de l’Ouest et de l’Est, siègeraient à la même table. Ils cherchaient vraisemblablement, dans cette démarche, à geler l’ensemble des frontières du continent et à consacrer la mainmise de Moscou à l’est du rideau de fer. Avec des objectifs très différents, puisqu’elle visait à dépasser l’ordre bipolaire issu de la guerre froide, la politique française de détente, entente et coopération lancée par Charles De Gaulle – et poursuivie par Georges Pompidou et Valéry Giscard d’Estaing – auprès des pays du Pacte de Varsovie relançait cette idée d’une conférence sur la sécurité européenne.

 

C’est dans le cadre d’une activité diplomatique intense, impliquant les Etats-Unis et l’Union soviétique, compliquée par le caractère disparate des objectifs initiaux des participants, que se prépare et s’ouvre officiellement, le 3 juillet 1973 à Helsinki, la première conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) réunissant trente-trois Etats européens (dont évidemment l’Union soviétique), les Etats-Unis et le Canada. Ainsi s’amorce la mise en place d’un forum multilatéral ouvrant à tous les pays européens la voie de la négociation et de la détente entre l’Est et l’Ouest, jusque là réservée aux deux superpuissances. Les diplomates ont eu l’immense sagesse de mettre sur la table des sujets nombreux et variés, afin de pouvoir poursuivre les discussions en cas d’importants blocages sur les questions militaires et d’impliquer dans le processus de détente un nombre plus important d’acteurs de bonne volonté. On peut aussi rappeler le rôle déterminant de la diplomatie française dans la prise en compte de trois objectifs : encourager chaque nation à s’exprimer en son nom propre, en dehors des alliances militaires ; donner la possibilité de modifier les frontières de façon pacifique (préfigurant ainsi la réunification de l’Allemagne) ; faciliter la circulation des personnes dans le cadre de la coopération culturelle (pour favoriser, selon le mot de Georges Pompidou, la transmission du virus de la liberté).

 

L’Acte final d’Helsinki, composé de trois « corbeilles » (sécurité politique et militaire, coopération technique, questions humanitaires et autres), est signé lors du sommet  du 1er août 1975. Ce document se réfère explicitement aux principes d’autodétermination des peuples, de changement pacifique des frontières, de respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales (y compris des libertés de pensée, de conscience, de religion et de conviction). C’est sur lui que s’appuieront ultérieurement de nombreux dissidents du bloc soviétique pour faire valoir leurs revendications. Sur le plan strictement militaire, il fixe des orientations pour la négociation de mesures de confiance et de sécurité (MDCS) et pour le désarmement (bien que cette question ait été traitée à Vienne dans le cadre du MBFR (Mutual and Balanced Force Reductions).

 

Bien évidemment, la mise en œuvre des orientations d’Helsinki a connu des échecs. En particulier, la deuxième conférence (Belgrade, 1977-1978) et, dans une moindre mesure, la troisième (Madrid, 1980-1983) peuvent être considérées comme des échecs, en raison d’un contexte diplomatique particulièrement tendu. Mais ensuite des résultats spectaculaires ont été atteints, contribuant fortement à mettre fin à la guerre froide :

 

  • Document de Stockholm (1986) : réévaluation des MDCS et introduction du droit de procéder à des inspections d’activités militaires sur le terrain.
  • Conférence de Vienne (1986-1989) : adoption d’un accord MDCS qui approfondit le document de Stockholm ; par ailleurs, la CSCE se révèle bien adaptée pour accueillir la nouvelle volonté de coopération résultant de l’arrivée de Mikhail Gorbatchev à la tête de l’URSS.
  • Sommet de Paris (novembre 1990) : signature du traité sur les forces armées conventionnelles en Europe (FCE), marquant l’aboutissement des négociations sur le désarmement (MBFR) ; ratification de l’accord MDCS conclu à Vienne ; adoption de la charte pour la nouvelle Europe, qui fixe les principes de l’ordre européen pour l’après-guerre froide ; institutionnalisation de la CSCE et renforcement de ses structures impliquant en particulier, tous les deux ans, la tenue d’un sommet entre chefs d’Etat ou de gouvernement.
  • Sommet d’Helsinki (mars 1992) : signature du traité Open Skies qui permet aux Etats signataires de se rassurer mutuellement en les autorisant à effectuer des vols d’observation au-dessus des territoires des autres signataires.

 

Les facteurs de succès d’autrefois et les difficultés d’aujourd’hui

 

A la question posée à notre université d’automne (Les sommets mondiaux servent-ils à quelque chose ?), la réponse est incontestablement oui car ils nous ont apporté la paix. Pour l’Europe du 20ème siècle qui, deux fois déjà, avait sacrifié ses jeunes sur les champs de bataille, c’était le bien le plus précieux. Mais ce constat positif conduit à s’interroger sur les facteurs qui ont permis ce succès. Je me hasarderai à formuler, à titre personnel, quelques éléments de réponse.

 

  1. Le grand moteur cette action diplomatique, ce fut la peur, la peur de la guerre nucléaire, une peur ressentie de la même manière par toutes les nations industrielles, une peur renforcée par le sentiment partagé qu’en 1962 nous étions passés à deux doigts du désastre. Les différents responsables (et leurs experts) avaient une vision assez proche des scénarios susceptibles de conduire au déclenchement du feu nucléaire. Parmi ces scénarios figurait l’usage de la force de dissuasion française à la suite d’une agression dont notre pays aurait été victime. Dès lors, la peur d’un conflit conventionnel majeur en Europe devenait indissociable de la peur d’un affrontement nucléaire entre les deux superpuissances.
  2. La souplesse et le réalisme avec lesquels fut utilisée la CSCE, structure qui contribua à mettre fin à la guerre froide, permirent de maintenir les contacts et de poursuivre certains travaux même aux moments de très forte tension internationale, ainsi que de relancer instantanément une forte dynamique dès les premiers signes encourageants de la pérestroïka. Il convient aussi de souligner la prudence des diplomates qui se sont attachés à ne pas multiplier, au sein de la CSCE, les sujets susceptibles de conduire à un blocage ; c’est ainsi que les négociations sur le désarmement ont été menées à Vienne dans un autre cadre (MBFR). La remarquable adaptabilité de la CSCE (devenue OSCE) et sa capacité d’évolution sont bien illustrées par le fait que cette structure, conçue en pleine guerre froide comme un forum de concertation entre l’Est et l’Ouest, est aujourd’hui devenue l’une des plus importantes organisations internationales œuvrant en faveur des droits de l’homme.
  3. Le processus a bénéficié d’une forte implication, d’une part, du sommet (les chefs d’Etat et les chefs de gouvernement) et, d’autre part, de très nombreux spécialistes et experts travaillant en réseaux. La richesse et la diversité de leurs contributions étaient sans aucun doute encouragées par la définition des corbeilles d’Helsinki. Bien entendu (notamment au sein de chaque pays), il y avait de très nombreuses parties communes entre les réseaux qui préparaient le traité FCE et ceux qui œuvraient pour les MDCS ou pour Open Skies.
  4. Enfin, il faut souligner la très grande discrétion dans laquelle travaillaient ces réseaux d’experts et de spécialistes, malgré le nombre important des personnes concernées. Bien sûr, les résultats acquis ont été médiatisés, les conclusions des grands sommets (1975, 1990, 1992) portées à la connaissance du public et largement expliquées. Mais les négociations délicates ont toujours été menées à l’abri des médias.

 

Les observateurs qui cherchent aujourd’hui à porter une appréciation sur les sommets les plus récents arrivent à des conclusions beaucoup moins optimistes que celles que m’inspire la fin de la guerre froide. Il y a à cela plusieurs raisons :

 

  1. Les problèmes que nous cherchons à traiter sont d’une extrême complexité. Il y a sur ce point une évolution culturelle considérable, que nous sommes loin de maîtriser. Je rappellerai que, vers 1970, dans tous les pays du monde, les universités et les grandes écoles scientifiques cherchaient à former leurs étudiants à la maîtrise de la complexité (approche système, gestion des systèmes complexes…). La conduite d’un grand programme technologique international ou l’assurance de sécurité d’un système de transport aérien pouvait illustrer le niveau de complexité que nous cherchions alors à enseigner. On voit à quel point de telles questions sont ridiculement simples par rapport à celles qui relèvent du développement durable et qui mêlent inévitablement plusieurs secteurs d’activité en considérant conjointement leurs aspects techniques, économiques, environnementaux, financiers et sociaux.
  2. Nous entrons dans un monde multipolaire, avec une balkanisation des Etats (193 membres aux Nations-Unies !) et des clivages très importants en matière de préoccupations et d’intérêts. En l’absence de leadership mondial, les positions s’éparpillent, les individualismes s’exacerbent, des coalitions éphémères se font et se défont au gré des circonstances. La recherche du consensus conduit à l’impuissance. De plus, les pays émergents et les pays pauvres ne s’estiment pas redevables envers la communauté internationale. Ils considèrent que les nations les plus développées sont responsables de l’instauration d’un mode de vie qui gaspille les ressources et menace l’avenir de notre planète et que, par conséquent, elles ne sont pas fondées à préconiser des mesures correctives dont la première conséquence serait de ralentir la croissance des pays qui ne ménagent pas leurs efforts pour sortir de la pauvreté. S’ajoute à cela la difficulté de prendre des décisions de portée mondiale sans empiéter sur ce que les Etats considèrent comme relevant de leur propre souveraineté.
  3. Nous sommes dans une période où la sphère financière a pris le pouvoir, au détriment de l’espace public qui connaît un déclin important. En menant sa politique de dérégulation, le pouvoir politique a dilapidé le magistère moral dont il avait hérité, ainsi que les moyens nécessaires pour maîtriser les mécanismes économiques et lancer, en multilatéral, des grands programmes d’intérêt général. Aujourd’hui, les gouvernants des pays riches, confrontés aux crises financières, économiques et sociales, ne sont guère incités à consacrer leurs faibles marges de manœuvre à des actions dont ils ne tireront pas directement et rapidement bénéfice. Alors s’ouvre la voie de l’incantation et de l’inaction. Plutôt que de sérier les problèmes et de les traiter selon un calendrier volontariste, assorti d’objectifs réalistes, vérifiables et périodiquement recalés, on est tenté de rester au niveau de grands objectifs ambitieux, consensuels mais lointains, chiffrés mais vraisemblablement inaccessibles. Dès lors, les actions qui en découlent sont largement vouées à l’inefficacité.
  4. Un nombre de plus en plus important d’acteurs non gouvernementaux (ONG, entreprises, syndicats etc.) exigent d’être présents aux sommets mondiaux car ils considèrent que c’est là –malgré toutes les difficultés– que peuvent s’élaborer et se diffuser les grandes idées qui infléchiront la pensée et l’action politiques. A défaut de participer formellement aux réunions des représentants officiels des Etats, ils peuvent organiser des manifestations parallèles et simultanées (contre-sommets, sommets de la société civile etc.) qui profitent aussi du brouhaha médiatique. Ces acteurs sont importants, notamment les ONG dont Antoine Sondag a souligné le triple rôle : dénoncer les politiques qui ne tiennent pas compte des plus défavorisés ; faire entendre la voix de ceux qui accèdent difficilement aux médias ou à la représentation politique ; proposer des solutions, en s’appuyant notamment sur des expériences locales réussies susceptibles d’être généralisées.

 

Dans ce contexte, il est très difficile de traduire en décisions pertinentes le principe de responsabilité commune mais différenciée (Rio-1992). Par exemple en ce qui concerne la régulation de la consommation d’énergie fossile et des émissions de CO! C’est pourquoi Henri Prévot, plutôt que de rechercher un accord unanime, préconise une concertation entre la douzaine d’Etats producteurs (seuls ou dans un G20 élargi) car ces pays, eux, ont les moyens juridiques de réguler la production.

 

Certains observateurs mettent en cause les organisations internationales, dont beaucoup auraient vieilli ; l’enthousiasme et la volonté d’aboutir se seraient émoussés. Il est vrai que les acteurs des systèmes existants sont souvent tentés, en toute bonne foi, de les faire perdurer car c’est là qu’ils rencontrent des partenaires qui se comprennent, qui ont forgé des valeurs communes et qui ne demandent qu’à poursuivre le chemin –fût-il modeste– qu’ils ont réussi à parcourir ensemble. La capacité de se réformer et de se remettre en cause ne va pas de soi. Mais nous ne sommes pas, à cet égard, dans une situation exceptionnelle. Bien sûr, il faut en permanence réévaluer les mécanismes existants ; il faut, parmi les conventions signées au fil des années, mettre fin à celles qui s’avèrent inefficaces. Dans le domaine qui intéresse notre université d’automne, un tel toilettage pourrait être confié, en grande partie, à l’Organisation mondiale de l’environnement, en cours de formation.

 

Mais la difficulté est d’ordre conceptuel beaucoup plus qu’organisationnel, ce qui nous renvoie à la complexité évoquée précédemment. Les bouleversements que le monde connaît actuellement sont d’une ampleur inédite et imposent de créer une gouvernance mondiale, que ce soit (par exemple) pour réduire la pollution, pour prévenir les nouvelles formes de conflits, pour gérer les biens publics mondiaux ou pour réglementer internet. Cette gouvernance doit aussi accompagner et favoriser l’émergence de valeurs universelles, dans le plus profond respect des libertés citoyennes et de la diversité culturelle. A titre d’exemple, je citerai le questionnement de certains spécialistes sur l’aptitude de l’Union internationale des télécommunications (UIT) –la plus ancienne organisation intergouvernementale technique de coordination, créée en 1865– à traiter de la gouvernance d’internet. Mais qui serait capable, aujourd’hui, d’esquisser les grands principes d’une telle gouvernance, de garantir leur pérennité, d’apprécier leur niveau d’acceptabilité par la communauté internationale, d’identifier et de maîtriser les mécanismes pervers qu’ils pourraient susciter ? Personne, vraisemblablement. La difficulté, je le répète, est essentiellement conceptuelle.

 

Pédagogie et spectacle

 

Les sommets mondiaux constituent l’occasion idéale pour se rencontrer, pour débattre, pour échanger des informations, pour confronter des expériences, pour prendre conscience des besoins et des sensibilités des uns et des autres, pour faire émerger une citoyenneté mondiale. La médiatisation multiforme qui en est faite permet une information et une implication de tous, des grands décideurs et des scientifiques de haut niveau jusqu’aux plus modestes citoyens. Elle offre à chacun la possibilité de prendre conscience de l’importance et de la dimension mondiale des problèmes. On peut donc louer à juste titre l’intérêt pédagogique de ces sommets. Il faut aussi porter à leur actif le progrès des interfaces entre la science et la politique, qui aboutit notamment aux travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ou de l’Intergovernmental science-policy platform on biodiversity and ecosystem service (IPBES) et qui devrait prochainement toucher l’évaluation du milieu marin. De tels travaux permettent de s’appuyer sur des données aussi objectives que possible, dont on a pu dire qu’elles ouvrent la porte à un « catastrophisme éclairé ».

 

C’est grâce au Sommet mondial de Johannesburg sur le développement durable, appelé aussi Sommet de la Terre, organisé par les Nations-Unies du 26 août au 4 septembre 2002, qu’a pu émerger le concept de « biens publics mondiaux ». Certes, ce concept n’était pas exprimé en des termes aussi globaux dans la préparation, le déroulement et les conclusions de cette manifestation. Mais, le communiqué final et l’allocution de clôture de Kofi Annan avaient identifié l’eau, l’énergie et l’agriculture (aux côtés de la biodiversité et de la santé) comme les domaines les plus importants, ceux où des résultats concrets sont à la fois essentiels et réalisables. Ce sont précisément les plus fondamentaux des biens publics mondiaux. Ce concept, qui mobilise tous les acteurs du développement durable, est directement lié au double mouvement qui accompagne aujourd’hui la mondialisation : d’une part, le déclin de l’espace public face à l’essor de la sphère privée, laquelle favorise la marchandisation et la privatisation des biens collectifs ; d’autre part, le fait que les Etats-nations sont débordés par la complexité des problèmes globaux.

 

Dès aujourd’hui, le concept de biens publics mondiaux implique les décideurs publics, les organisations internationales et les acteurs de la société civile désireux de construire une nouvelle architecture internationale qui dépasse les affrontements interétatiques et refonde sur de nouvelles bases l’aide publique au développement. En arrière-plan se pose la question d’une gouvernance mondiale pour la production et la consommation de ces biens, ainsi que pour leur financement. Il s’agit aussi d’un sujet susceptible d’infléchir fortement la pensée économique. Ou bien on s’insère dans le corpus théorique néoclassique, ce qui conduit à assimiler les difficultés liées aux biens publics mondiaux à des défaillances des marchés ; dans ce cas, il convient de concevoir et de mettre en œuvre des mécanismes correctifs ou compensateurs. Ou bien on repose la question de la propriété collective et de l’équité en constatant une incompatibilité entre les choix individuels des agents économiques et la gestion globale ; ceci conduit plus radicalement à poser des limites à la marchandisation. Bien sûr, on peut déplorer l’absence de véritable progrès sur ces sujets ; mais la prise de conscience collective de l’importance d’un problème n’est-elle pas le préalable nécessaire à la recherche commune de solutions ?

 

Etait-il cependant nécessaire de réunir 60 000 personnes, pour ce résultat plutôt modeste ? Cette question est d’autant plus légitime que Johannesburg-2002 n’est pas un cas unique : 12 500 participants à Durban (novembre-décembre 2011) pour la 17ème conférence des Nations-Unies sur le climat, 50 000 à Rio (juin 2012) pour la conférence des Nations-Unies sur le développement durable dite « Rio + 20 », 30 000 à Marseille (mars 2012) pour le 6ème Forum mondial de l’eau… N’y a-t-il pas là un immense gaspillage, alors que les budgets publics se resserrent considérablement et qu’Internet rend inutiles de nombreux déplacements ? Nous sommes au cœur de la politique-spectacle, faite d’une succession d’événements où il faut se montrer. Trop d’acteurs débattent de trop de sujets et trop peu d’entre eux ont le sens de l’intérêt général. La vanité humaine coûte cher ; ce n’est pas une découverte ! Mais le plus grave, c’est que la médiatisation exacerbée a transformé les sommets mondiaux en arènes où chacun, plutôt que de chercher le meilleur compromis possible ou même d’exprimer ses propres convictions, s’attache à tirer profit du relais qu’en feront les médias de son propre pays. Cette situation interdit pratiquement de faire les concessions nécessaires à toute bonne négociation (au risque d’être accusé de reculade), donc de parvenir à un bon accord. On ne peut pas négocier devant les caméras de télévision.

 

Des succès sans lendemains ?

 

Philippe Vesseron et Lucien Chabason ont rappelé que la communauté internationale avait beaucoup progressé sur les questions environnementales au cours des années 1960, 1970 et 1980. Plusieurs exemples intéressants sont liés à la pollution de l’air troposphérique.

 

  • Le premier trouve son origine dans le smog de Londres, dû à l’utilisation de charbons très riches en soufre dans les cheminées ouvertes, les poêles individuels et les chaudières industrielles. Ce smog a eu plusieurs fois des conséquences graves, notamment en décembre 1952, où il provoqua 12 000 décès, et en décembre 1962. La réponse, à Londres puis ailleurs, consista à interdire fermement l’utilisation de combustibles sales dans les zones très urbanisées et à prendre diverses mesures sur les sites industriels (utilisation de très hautes cheminées par exemple).
  • Le deuxième remonte au smog de Californie, pollution photochimique liée à la transformation des polluants primaires rejetés par la circulation automobile. La solution (essence sans plomb et pot catalytique) devint rapidement une exigence en Californie, puis aux Etats-Unis et quinze ans plus tard en Europe (où, il est vrai, le succès de la petite voiture économique rendait la pollution moins critique). Dans ces deux premiers exemples, on bénéficie d’une situation où un problème général se manifeste, dans certaines zones géographiques, avec une acuité telle qu’il est indispensable de prendre localement des mesures. Lorsque ces mesures ont démontré leur efficacité, il est (relativement) facile de les étendre à d’autres zones qui connaissent le même problème avec une moindre intensité.
  • Le troisième exemple apparaît dans les années 1960 avec l’acidification des sols et des lacs de la péninsule scandinave. Un important travail de modélisation effectué sous l’égide de l’OCDE montre que cette pollution résulte du transport de sulfates et d’oxydes d’azote rejetés à l’atmosphère par certaines activités industrielles menées au Royaume-Uni et sur le continent, tant à l’ouest qu’à l’est du rideau de fer. Cette question difficile est prise en compte par la CSCE (Helsinki 1973-1975), dans le souci que j’ai évoqué précédemment de s’ouvrir à un large éventail de sujets, et elle est explicitement mentionnée dans l’Acte final. Puis le dossier est confié à la Commission économique pour l’Europe relevant de l’ONU (UNECE), qui élabore une Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, laquelle sera signée à Genève en novembre 1979. Le traitement de ce sujet a bénéficié de facteurs très favorables : d’abord la détermination des négociateurs d’Helsinki et le fait d’avoir confié à une instance existante (UNECE) des travaux qui devaient s’avérer extrêmement lourds, puis l’idée de prévoir des protocoles additionnels pour traiter les aspects particuliers d’un problème très général : financement (Genève-1984), émissions de soufre (Helsinki-1985, Oslo-1994), émissions d’oxydes d’azote (Sofia-1988), émissions de composés organiques volatils (Genève-1991), métaux lourds et polluants organiques persistants (Aarhus-1998), émission des multipolluants (dioxyde de soufre, oxydes d’azote, composés organiques volatils, ammoniaque) ayant des conséquences sur l’acidification, l’ozone troposphérique et l’eutrophisation des sols (Göteborg-1999). La préparation de ces accords s’est appuyée sur des simulations et des travaux scientifiques de très grande qualité, abordant la complexité de manière progressive. Je traduirai ainsi cette démarche : Ne pas traiter tous les problèmes en même temps, mais n’en traiter aucun sans tenir compte des autres.

 

Dans la même période ont été signés plusieurs textes importants et pertinents :

 

  • la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES), en mars 1973 à Washington,
  • la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, en novembre 1973 dans le cadre de l’Organisation maritime internationale à Londres, et le Protocole la révisant, en février 1978,
  • la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM), en décembre 1982 à Montego Bay,
  • le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, en mars 1985.

 

L’évolution des indicateurs sur la couche d’ozone démontre l’efficacité du Protocole de Montréal. Et on ne peut, en regard, que déplorer la médiocrité du Protocole de Kyoto qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Ainsi, tous les gaz nuisibles à la couche d’ozone relèvent du Protocole de Montréal, notamment les chlorofluorocarbones (CFCs) qui ont été éradiqués. Cette éradication a entraîné en elle-même une réduction des émissions de gaz à effet de serre qui représente cinq fois le résultat attendu du Protocole de Kyoto. Malheureusement, les hydrofluorocarbures (HFCs), qui se substituent aux CFCs sans porter atteinte à la couche d’ozone, restent de puissants gaz à effet de serre. Ce fait illustre bien la complexité globale du problème et conduit certains à regretter que les HFCs ne soient pas assujettis au Protocole de Montréal, plutôt qu’à celui de Kyoto. Bien entendu, les pays qui, comme la Chine, échappent aux dispositions de Kyoto y sont fortement défavorables.

 

Il n’est pas inutile, à l’issue de ce constat, de faire une comparaison entre ces deux Protocoles qui sont issus de conventions-cadres des Nations-Unies (Rio-1992 pour Kyoto, Vienne-1985 pour Montréal) et qui abordent la régulation des émissions atmosphériques de certains gaz ayant une incidence néfaste au niveau mondial. Ils prévoient en outre des mécanismes de compensation financière multilatérale au profit des nations en développement les plus touchées.

 

  • Le Protocole de Montréal suivait une approche réglementaire en imposant un calendrier réaliste pour éradiquer les émissions des gaz concernés. Celui de Kyoto mise sur une régulation par le marché. En effet, pour atteindre les objectifs de réduction des émissions fixés à Kyoto, un pays et ses entreprises peuvent utiliser des moyens classiques directement efficaces : innovations techniques, économies d’énergie, rationalisation, lutte contre le gaspillage etc. Mais ils peuvent aussi acheter à d’autres des crédits d’émissions ! Evidemment, en période de crise, lorsque l’activité industrielle est en berne, le cours de l’action correspondante est très bas et le dispositif ne sert à rien. En d’autres circonstances, le dispositif fournira un nouveau produit financier susceptible de nourrir la spéculation. Quand on connaît par expérience les conséquences de cette spéculation sur l’économie réelle, il est difficile d’imaginer qu’elles puissent être favorables à l’environnement.
  • Le Protocole de Montréal traite d’un problème précis qu’il intègre dans une démarche à long terme. Celui de Kyoto prétend traiter du climat dans son ensemble (bien que les engagements des signataires ne vaillent que pour cinq ans !). A ce niveau, le problème est trop complexe et chaque réunion se transforme en une conférence internationale sur le développement, avec un accent particulier sur le refinancement des pays en voie de développement au nom de la responsabilité historique des pays riches.
  • Le Protocole de Montréal avait été approuvé par une immense majorité des nations, alors que la ratification de celui de Kyoto a été difficilement obtenue, au prix d’importantes concessions à la Russie et sans obtenir d’engagement réel des Etats-Unis ni de la Chine.

 

L’examen des résultats atteints à l’occasion des sommets mondiaux des cinquante dernières années met en évidence quelques facteurs de succès dont on pourrait s’inspirer pour traiter les grands problèmes qui se posent aujourd’hui à notre monde. J’ai bien conscience de limiter mon propos aux sujets très largement politiques souvent liés à des accords internationaux et de tirer des conclusions qui ne s’appliquent pas à toutes les conférences mondiales dont Bertrand Charrier nous a présenté la typologie ; l’exemple du Congrès mondial de cardiologie en fournit un exemple révélateur.

 

  1. Il faut une implication forte et aussi solidaire que possible des plus hauts responsables politiques (les chefs d’Etat et les chefs de gouvernement). Mais il faut aussi assurer la participation de très nombreux spécialistes et experts compétents (scientifiques, diplomates, chercheurs, industriels, sociologues, médecins, philosophes etc.) travaillant en réseaux. Ces réseaux doivent être actifs en permanence et œuvrer dans la discrétion ; c’est là que s’esquissent les compromis et que se font les véritables négociations ; il appartient donc aux membres de ces réseaux d’assurer une concertation permanente avec le pouvoir politique. Les sommets mondiaux permettent, d’une part, d’officialiser les résultats ainsi obtenus et les objectifs des phases suivantes et, d’autre part, d’informer l’opinion publique –par l’intermédiaire des médias– de la nature, de l’importance et de la difficulté des problèmes qui se posent.
  2. Lorsqu’un problème est très complexe, il faut que les Etats s’engagent dans le processus pour une durée suffisamment longue. Les travaux doivent être échelonnés dans le temps, décomposés en une succession de projets réalistes dont on précise progressivement les caractéristiques. Un projet n’est lancé (avec l’accord des Etats concernés) que lorsque son contenu, ses objectifs, son calendrier et ses coûts sont estimés avec une précision suffisante. Son exécution exige d’utiliser les meilleures méthodes de conduite des programmes et d’analyse systémique ; il faut en particulier mettre en place un dispositif pour identifier les éventuels effets pervers que l’exécution du projet ou les mesures qu’il propose pourraient entraîner et, si besoin, y réagir (cf. les HFCs dont nous avons vu qu’ils épargnaient la couche d’ozone mais renforçaient l’effet de serre). Au niveau des traités ou des accords internationaux, la méthode des protocoles additionnels paraît bien adaptée à ce schéma.
  3. Il faut enfin, dans toute la mesure du possible, utiliser des démarches de « laboratoires vivants » et se faire promoteur des innovations qui ont été introduites localement soit par nécessité, soit par le charisme d’un véritable porteur de projet, qui se sont révélées efficaces et qui pourraient être généralisées plus ou moins largement.

 

Je suis convaincu que c’est à ces conditions que les sommets mondiaux garderont leur utilité et –faisant écho aux préoccupations exprimées par Jacques Brégeon– que notre humanité sauvera le concept de développement durable.

 

Claude Liévens

 

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